Ci viene chiesto di chiarire la natura della farmacia rurale rispetto alla farmacia urbana con particolare riguardo al "diritto" del farmacista titolare di chiedere e sollecitare il Comune alla revisione della pianta organica.
Diversamente scrivendo, possiamo sostenere che il diritto del farmacia rurale a chiedere una revisione della pianta organica sia differente o addirittura assente rispetto al medesimo diritto del farmacista di farmacia urbana?
Il quesito nasce dall'inadempimento del Comune ad una revisione biennale della pianta organica a seguito dell'istanza avanzata da un farmacista rurale.
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Giova rammentare che l’art. 1 della legge n. 475 del 1968, per quanto qui rileva, dispone che
«L’autorizzazione ad aprire una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo dell’autorità sanitaria competente per territorio. Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti».
Il successivo articolo 2 dispone, al primo comma, che
«Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate» e, al secondo comma, che «Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall'Istituto nazionale di statistica».
Ai sensi del primo comma dell’art. 5 l. n. 362 del 1991
«Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, sentiti il Comune e l’unità sanitaria locale competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, qualora risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune o dell’area metropolitana di cui all’art. 17 della legge 8 giugno 1990, n. 142, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche».
Questo il quadro legislativo, mentre la giurisprudenza ha più volte chiarito che, benché la legge non preveda più espressamente un atto tipico, denominato pianta organica, resta affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti, corrisponde alla pregressa pianta organica (da ultimo, T.A.R. Marche, sez. II, 20 gennaio 2024, n. 64).
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Farmacia rurale e revisione della pianta organica
Alla luce delle disposizioni richiamate, la revisione della pianta organica delle farmacie si pone come necessario presupposto per la rilevazione delle variazioni del numero complessivo degli abitanti, così da giustificare una rideterminazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche e per l’esame delle domande di trasferimento (cfr. C.d.S., sez. III, 1 agosto 2014, n. 4090; T.A.R. Umbria, 3 dicembre 2018 n. 631).
«il termine biennale, previsto dall’art. 2, comma 1, della legge 2 aprile 1968, n. 475, per la revisione delle piante organiche delle sedi farmaceutiche ha carattere e natura ordinatorio-sollecitatoria, e da ciò consegue che non è illegittima la revisione disposta in ritardo rispetto ad esso. Allo stesso tempo, tuttavia, si riconosce che sarebbe del pari illegittima (e come tale impugnabile) l’inerzia a provvedere - prolungata ben oltre tollerabili limiti di tempo - quando a ciò l'Amministrazione stessa sia stata intimata nelle forme di legge da parte di chi abbia un interesse giuridicamente tutelabile alla suddetta richiesta
(TAR Lazio, Roma, sez. II, 14 luglio 2010, n. 25683). ... per giurisprudenza costante spetta ai Comuni il compito di identificare le zone in cui collocare nuove farmacie, per cui rientra nella sfera discrezionale loro riservata lo stabilire la localizzazione più idonea ai fini di una migliore accessibilità e fruibilità del servizio. ...
il Comune dispone, nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, dell'ampia discrezionalità propria di tale categoria di atti, in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie ed ai mezzi di comunicazione e vari altri» (T.A.R. Umbria n. 631 del 2018 cit.).
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Tanto premesso, nel caso che occupa ci si chiede se un farmacista rurale abbia effettivamente interesse alla revisione della pianta organica
La differenza tra farmacia rurale e farmacia urbana
Come noto, ai sensi dell’art. 1 l. n. 221 del 1968, le farmacie sono classificate in due categorie: a) farmacie urbane, situate in Comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti; b) farmacie rurali, ubicate in Comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti. Le farmacie rurali, situate in località con meno di 3.000 abitanti, hanno diritto a un’indennità di residenza, stabilita da leggi regionali, a parziale compensazione della situazione di disagio in cui si trovano a operare (artt. 3 e 4 l. n. 221 del 1968).
Farmacia rurale e trasferimento
In tema di trasferimento delle farmacie rurali, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non è ravvisabile nell’ordinamento alcun principio di “libera scelta” del farmacista, dal momento che la farmacia rurale può essere autorizzata a trasferirsi solo ed esclusivamente all'interno della medesima zonizzazione nella quale è stata originariamente ubicata, onde non vanificare le ragioni di interesse pubblico che fondano la sua istituzione, e considerato, altresì, che il trasferimento è soggetto ad autorizzazione dell'Autorità competente, la quale deve verificare, fra l’altro, che la nuova ubicazione sia idonea a soddisfare le esigenze degli abitanti della zona (cfr. C.d.S., sez. III, 10 settembre 2018, n. 5312; Id., 20 luglio 2022, n. 6360; T.A.R. Umbria, 21 aprile 2021, n. 264).
Inoltre, la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che la disciplina di cui all’art. 104 del r.d. n. 1265 del 1934 in tema di riassorbimento nella individuazione del numero delle farmacie stabilito in base alla popolazione, in sede di revisione delle piante organiche, trova esclusivamente applicazione per le farmacie urbane, aperte in base al mero criterio della distanza e non anche alle farmacie rurali, istituite in base al criterio topografico (C.d.S., sez. III, 22 maggio 2019, n. 3334; Id., 9 aprile 2019, n. 2302; Id., 20 giugno 2018, n. 3807);
«tale limite si spiega in ragione della distinzione tra farmacia urbane e farmacie rurali.
In base all’art. 1, l. 8 marzo 1968, n. 221, il criterio discretivo, fissato per la distinzione delle due categorie di farmacie urbana e rurale, è quello topografico-demografico, per cui sono "rurali" le farmacie situate in “comuni, “frazioni” o “centri abitativi con meno di cinquemila abitanti, ovvero in “quartieri periferici” non congiunti, per continuità abitativa, alla città. ... la mancata previsione legislativa del riassorbimento delle farmacie rurali nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base alla popolazione trova la propria ratio nella considerazione che le farmacie rurali sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale che prescinde dall’ordinario criterio della popolazione» (C.d.S., sez. III, 9 aprile 2019, n. 2302).
Ne consegue che, non potendo la disciplina sulle revisioni periodiche delle piante organiche in base alla popolazione avere ricadute sulla collocazione delle farmacie rurali la cui istituzione trova la propria ratio nella necessità di far fronte a particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale, prescindendo dall’ordinario criterio della popolazione,
quest’ultima non ha alcun interesse ad agire affinché il Comune resistente provveda alla suddetta revisione biennale.
Ecco quindi chiarito che nell'assunto della differenza sostanziale tra farmacia rurale e farmacia urbana, la prima (rurale) non può avere un interesse diretto e quindi un interesse leso in caso di inerzia comunale, per il mancato esperimento del procedimento di revisione.
Prima di chiudere però una osservazione, se la giurisprudenza piu' recente (Tar Perugia n. 328 del 7 maggio 2024) esclude l'interesse a ricorrere in giudizio da parte del farmacista rurale, sarebbe pur vero che questi è pur sempre un "cittadino" ed in quanto tale avrà diritto ad ottenere una risposta dell'Ente Comunale.
Avv. Aldo Lucarelli
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